Lei de Costas galega: é compatible a protección do medio ambiente co desenvolvemento económico no litoral?

A nova lei de costas de Galicia, que saiu adiante tras anos de polémica, xerou intensos debates sociais, legais e políticos. A pesar da súa aprobación no Parlamento de Galicia en xullo do 2023, enfrentouse a recursos do Goberno de España e de organizacións ecoloxistas que cuestionaban a súa compatibilidade coa lexislación estatal de costas de 1988 e a súa protección sobre o medio ambiente. Estes recursos levaron a lei a ser revisada polo Tribunal Constitucional, que desestimou parcialmente as impugnacións, permitindo que a lei se axustase ás normativas nacionais. Finalmente, a lei foi ratificada con algúns pequenos axustes, buscando equilibrar o desenvolvemento económico do litoral coa protección medioambiental. Con todo, a día de hoxe aínda non se atopa en vigor, pois a Xunta agarda que o Estado avalíe nos primeiros meses de 2025 o coste efectivo do traspaso da competencia acordado a finais de 2024, coa entrega de medios materiais e persoais para exercer a xestión do seu litoral, para levar a cabo os seguintes pasos. Nun contexto de crecente preocupación polo impacto do cambio climático e a sustentabilidade do litoral, a aprobación desta lei abre un novo capítulo na xestión dun dos recursos máis valiosos e vulnerables de Galicia: a súa costa.

Francisco Javier Sanz Larruga, catedrático de Dereito Administrativo na Universidade da Coruña (UDC) foi unha figura clave na redacción da nova Lei de Costas de Galicia. Ademais, ten contribuído con múltiples publicacións que analizan as reformas desta lei e o seu impacto no litoral galego. Firme defensor dunha xestión sustentable e equilibrada do litoral galego e promotor de reformas lexislativas que consideren tanto o desenvolvemento económico como a protección ambiental, Galicia Confidencial fala hoxe con el para abordar cales son as principais novidades que introduce a nova Lei de Costas. Unha Lei de Costas que, segundo el mesmo indica, "é moito máis respectuosa co medio ambiente do que moita xente poida pensar". E é que, como asegura, "a normativa básica segue sendo a Lei de Costas do Estado español e non se pode ir contra todo o que nela se establece". Así, sinala que, "aínda que o Goberno de España impugnara ante o Tribunal Constitucional moitos artigos da lei galega, máis de 30, o tribunal declarou que practicamente todos eran constitucionais, agás dous que versan sobre aspectos moi secundarios e pouco relevantes". 

CAMBIO DE COMPETENCIAS

A principal novidade e o máis destacado desta nova Lei de Costas galega para o catedrático da UDC é, precisamente, que tivese pasado o filtro do Tribunal Constitucional favorablemente. "Iso é algo moi importante non só polo que supón para Galicia, senón tamén polo que supón para o resto do Estado español, pois abre unha nova fase na ordenación do litoral por parte das comunidades autónomas, ao recoñecerlles a súa xestión, é dicir, ao recoñecer que a aplicación e concreción das medidas da lei de costas é competencia natural das comunidades autónomas", resalta. Sanz Larruga lembra que "isto xa viña acontecendo así con catro comunidades autónomas --Cataluña, Baleares, Canarias e Andalucía-- que reformaran o seu Estatuto de Autonomía para poder regular a ordenación do litoral". Deste xeito, primeiro foi Cataluña, logo Andalucía, continuou Canarias e, máis recentemente, Baleares, e agora todas elas están xestionando xa os seus litorais. Polo tanto, "Demarcación de Costas, que é o organismo do Ministerio para a Transición Ecolóxica encargado de xestionar as costas en case todo o territorio español, xa non o fai nestas catro comunidades".

Entón, se estas comunidades lograron xestionar a súa propia costa, cal era o problema para que Galicia non o fixera? Sanz Larruga sinala que "a Galicia esixíaselle tamén que reformara o seu Estatuto de Autonomía para incorporar un maior desenvolvemento da ordenación litoral no mesmo". Sen embargo, "como a ordenación do litoral no caso de Galicia estaba xa recoñecida no Estatuto de Autonomía inicial, algo que tamén acontecía noutros casos como o do País Vasco, o Tribunal Constitucional considerou que non facía falta reformar o Estatuto, pois xa estaba recoñecida a título competencial a xestión da costa galega, xestión á que se lle atribuía naturaleza autonómica". Desta maneira, o catedrático da UDC lembra o que aconteceu no caso do País Vasco, pois "alí xa se aprobou en decembro o Real Decreto de Traspaso de Servizos e Medios, co que o País Vasco xa se atopa preparado para xestionar o seu litoral". Ese é o paso que lle falta a Galicia. "Galicia está agardando a que se aprobe tamén ese Real Decreto de Traspaso de Servizos e Medios, que aínda non se produciu, para comezar a xestionar o seu litoral", sinala, lembrando que, "polo de agora, aínda é a Demarcación de Costas, dependente do Goberno central, a que xestiona a costa galega".

LÍMITES NO DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE

Os límites das edificacións e actividades en zonas consideradas pertencentes ao dominio público marítimo-terrestre tamén xeraron controversia, pero, en realidade, "estes non cambian na lei galega con respecto á española", asegura Sanz Larruga, que explica que, "na Servición de Protección, xunto á sentenza da Lei do Litoral, había outra sentenza do Tribunal Constitucional, que a xente pode confundir coa sentenza da Lei do Litoral, que versaba sobre a prórroga das concesións no dominio público marítimo-terrestre". Neste aspecto "o Tribunal Constitucional non lle deu a razón a Galicia, polo que eses límites se manteñen segundo o parecer do Estado español", sinala o catedrático da UDC. E é que, segundo destaca, "a Lei de Costas estatal establece que, por exemplo, a zona marítima-terrestre é de dominio público, pero a zona de protección e de servidume, que son as que están máis próximas á ribeira do mar, a onde chegan as mareas, pode ser propiedade privada sempre e cando se respecten un límites". Cales son eses límites? "A servidume de paso e a servidume de protección, que é onde se atopa o conflito en moitos casos", apunta Sanz Larruga. Así, explica que "a Lei de Costas galega establece que nesa zona que é sensible e que se debe protexer non se instalará todo aquilo que poida estar fóra desa zona sensible, porque a pesar de que poida ser propiedade privada, ao atoparse no litoral facendo fronteira co mar, por efecto do cambio climático, pode chegar a ser invadida polo mar, ao pode afectar a espazos ambientais protexidos".

Con todo, "a Lei de Costas española tamén deixa a interpretación das autoridades competentes que é o que pode instalarse neses casos concretos na liña de costa e que é o que non". Máis en concreto, o catedrático da UDC resalta que "a lei galega si ten unha preferencia por aquelas actividades que pertencen á cadea mar-industria alimentaria, é dicir, todo o relacionado con plantas vinculadas coa acuicultura marisqueira e semellantes", porque "enténdese que se trata dunha actividade económica de interese para Galicia que debe contar con preferencias, porque se trata de plantas que, necesariamente, para desenvolver a súa actividade, teñen que atoparse preto do mar". Con todo, ben é certo que "hai que poñerlles unha serie de límites e normativas, para que, por exemplo, as súas verteduras non afecten á calidade das augas, ou para que respecten unhas pautas paisaxísticas que minimicen o seu impacto na contorna e non desentoen coa paisaxe, na medida das posibilidades", apunta. Dende o punto de vista de Sanz Larruga, esta excepción "é moi importante", porque "o Estado español nos últimos anos, na súa lóxica de protexer a costa, evitou que se fixese nada nela, pero iso, levado ao extremo, pode estar coartando a actividade económica destas plantas, que en Galicia é moi importante, e actividades relacionadas na súa maioría coa industria alimentaria".

Dende agora, "aínda que o Estado sempre vai estar presente con informes vinculantes e preceptivos, velando porque a comunidade autónoma non faga nada que vaia en contra do dominio público e a integridade que debe ter a costa, Galicia gozará de máis capacidade de xestión e máis autonomía para decidir en que casos certas actividades poden facer uso do litoral e en cales non". Deste xeito, Sanz Larruga celebra que "tampouco é que coa Lei de Costas galega se produza unha descentralización do litoral, pois non supón a separación de competencias, senón que Estado e comunidade autónoma terán que traballar colaborativamente, algo que, na lei, chámase ordenación da xestión integrada do litoral, de maneira que o termo 'integrada' fai referencia precisamente a esa necesidade de colaboración e coordinación entre o Goberno central e a Xunta de Galicia, así como dos propios entes locais, é dicir, dos concellos que teñen os seus termos municipais localizados en zonas costeiras". "Sei que é doado dicilo e non é doado poñelo en práctica, pero iso é cara o que busca a xestión integrada do litoral que dá nome á propia lei", conclúe o catedrático da UDC.

EROSIÓN COSTEIRA, SUBA DO NIVEL DO MAR E CAMBIO CLIMÁTICO

Por outra banda, sobre as diversas voces críticas que apuntan a que se trata dunha lei que ve e valora a costa como algo estático, sen contemplar a súa dinámica debido aos procesos erosivos e ao cambio climático, Sanz Larruga sinala que a nova lei si contempla os efectos do cambio climático, dende a erosión costeira ata as inundacións. "Esas aspectos están contemplados a través duns informes de resiliencia que debe superar calquera das actividades que se queiran instalar nunha costa concreta, o que se coñece como informes de resiliencia costeira", sinala, apuntando que estas actividades "teñen que facer unha avaliación de como poden verse afectadas polos efectos do cambio climático". Algo que, como confesa, "non é doado de saber", pero "hai previsións, estudos e proxeccións a ter en conta". Deste xeito, a realidade é que "a lei non permite outorgar unha concesión a unha planta de acuicultura nunha zona que se sabe que, en poucos anos, aínda coa incerteza que pode existir ao respecto, pode chegar a verse inundada polas mareas".

Xa non só pola evidente e rápida suba do nivel do mar que están experimentando as costas galegas nos últimos anos, senón tamén "pola recorrencia de fenómenos atmosféricos adversos cada vez máis potentes". Neste senso, pon como exemplo o acontecido tralo paso da DANA en Valencia, pois "este é un fenómeno atmosférico adverso que viña acontecendo na zona dende a antigüidade, pero non coa enorme potencialidade que tivo nesta ocasión". De igual xeito, no caso de Galicia, "son esas alteracións meteorolóxicas abruptas que acontecen de súpeto as que se deben ter en conta para deseñar, autorizar e facer concesións na costa galega". Así as cousas, o catedrático da UDC asegura que "estes aspectos si están recollidos na nova Lei de Costas galega, porque, de feito, a reforma que tivo a lei vixente no 2013 xa os contemplaba, de maneira que a lei actual tivo en conta iso, mesmo con algunha maior esixencia que a anterior". 

DERRUBE OU NON DE CONSTRUCIÓNS EN PRIMEIRA LIÑA DE COSTA

No tocante ás vivendas e construcións ubicadas dende fai anos en primeira liña de costa, Sanz Larruga sinala que "a Lei de Costas estatal é de 1988, co cal as construcións que había con anterioridade á súa entrada en vigor gozan duns dereitos adquiridos de propiedade, porque se converten en concesións que se van prorrogando". De aí deriva o conflito dos últimos anos sobre concesións que se prorrogan e outras que rematan. Pero, en calquera caso, sinala que "na lei contémplase unha cuestión interesante: a das vivendas anteriores á Lei de Costas, sobre todo as anteriores a 1988, e que teñen un valor patrimonial, como pode ser por poñer un exemplo o caso das instalacións que a conserveira Massó tiña moi preto da costa en Cangas do Morrazo, que están practicamente inutilizadas pero que gozan dun claro valor patrimonial". Estes espazos, segundo a nova lei, "son vistos como bens que poderían gozar de interese cultural e que, aínda que agora sexan ruínas, poden ser restaurados por ter un valor patrimonial para o territorio que non debería perderse, mesmo puidendo ser recuperados para destinalos a unha utilidade turística non intensiva".

Esta proposta recollida na lei galega non estivo exenta de críticas pola idea de que podía abrir a porta á construción indiscriminada no litoral galego. Fronte a estas críticas, o catedrático da UDC sinala que "isto non significa que de súpeto todo o litoral galego se vai poder encher de vivendas ou de construcións turísticas", porque "toda nova vivenda terá necesariamente que respectar a Lei de Costas actual, que nas zonas urbanas dicta unha distancia da costa de 20 metros e nas zonas rurais de 100 metros". O que si contempla a lei é "defender e adicar a actividades prioritarias eses bens patrimoniais que existen ao longo do litoral galego, que, nalgúns casos en estado ruinoso, cun pequeno traballo de catalogación e restauración detrás, poderían prestar un bo servizo turístico".

DEBERES POSTERIORES AO TRASPASO DE MEDIOS E SERVIZOS

A nova Lei de Costas de Galicia é unha lei moi ampla porque afecta a toda a organización de actividades na costa, polo que se trata dunha norma moi ambiciosa. Pasado o filtro do Tribunal Constitucional, recoñécese que Galicia ten dereito a que as súas competencias cheguen ata o mar territorial, é dicir, ata as 12 millas náuticas. Agora ben, Sanz Larruga advirte de que "unha vez logrado ese recoñecemento competencial que as comunidades teñen xa dende os seus Estatutos de Autonomía, non se trata unicamente de celebrar que Galicia gañou a partida ao Estado, senón que se trata de xestionar o litoral, aproveitando esas competencias para facelo ben". "Eu creo que a nova lei vai permitir evitar que o Estado se impoña sobre certos aspectos do litoral galego, permitindo xestionar o litoral de maneira máis sustentable, non só medioambientalmente, porque é innegable que as actividades económicas sempre supoñen un impacto, senón facendo que ese impacto sexa sustentable, mediante o seu sometemento sempre a unha valoración de impacto ambiental, garantindo que respecte a resiliencia costeira, e a unha valoración de impacto paisaxístico, permitindo que a costa galega se desenvolva social e economicamente, pero sempre respectando o medio ambiente", conclúe o catedrático da UDC.

Falando de prazos, agora mesmo o que faltaría para que Galicia poida facer efectiva a súa Lei de Costas é que se aprobe o Real Decreto de Transpaso de Medios e Servizos por parte do Goberno central. "En decembro obtívoo o País Vasco e eu agardo que Galicia non tarde moito en recibilo", desexa Sanz Larruga, que sinala que "xa se reuniron as correspondentes comisións da Xunta e do Estado e eu penso que non tardará moito en chegar". A partir de aí, segundo apunta, "a lei establece toda unha serie de deberes, porque hai que deseñar no prazo dun ano un Plan de Ordenación do Litoral, que consistiría na elaboración dunhas normas xerais que serán as que orienten a protección do litoral". Seguidamente, "hai que adaptar o plan do litoral que existe en Galicia dende fai a anos á nova lei e crear o Plan de Ordenación Costeira, que será o encargado de xestionar as actividades marítimas, un plan novo que aparece contemplado na lei e que será preciso desenvolver". En resumo, como conclúe o catedrático da UDC, "aínda quedan moitos deberes por facer e eu creo que dende a Xunta están agardando a que se produza ese Real Decreto de Traspaso de Medios e Servizos para comezar a facelos".