O urbanismo a dúas velocidades: a realidade das cidades galegas con e sen PXOM aprobado (Parte II)

O planeamento urbanístico é unha ferramenta crave para o desenvolvemento ordenado das cidades, pero en Galicia a súa aprobación ten sido historicamente un proceso cheo de obstáculos. Mentres algunhas urbes si lograron actualizar os seus Plans Xerais de Ordenación Municipal (PXOM), outras seguen atascadas en normativas obsoletas ou nun limbo administrativo que frea o seu crecemento. A falta dun PXOM actualizado non só afecta á planificación do territorio, senón que tamén ten consecuencias na vivenda, na mobilidade, na sustentabilidade e na inversión empresarial. Nesta reportaxe analizamos a situación das principais cidades galegas, explorando as causas dos retrasos, as implicacións para os seus habitantes e os retos que afrontan para desbloquear un urbanismo máis eficiente e adaptado ás necesidades do século XXI. Centrámonos nesta segunda parte na análise da situación nas urbes de Pontevedra, Lugo, Ourense e Ferrol.

E é que, segundo os datos de setembro de 2023, un total de 153 dos 313 concellos galegos (case a metade) aínda non adaptaron o seu planeamento xeral á Lei do Solo de 2002 --lei que estableceu a obriga para todos os concellos galegos de adaptar o seu planeamento urbanístico á nova normativa autonómica, esixíndolles aprobar un PXOM adaptado aos criterios e regulacións da nova lei; someterse a un réxime transitorio se non contaban cun PXOM adaptado, o que implicaba a aplicación de Normas Subsidiarias e do Plan Básico Autonómico, limitando o seu desenvolvemento urbanístico; e revisar e actualizar o seu planeamento en función de novos criterios sobre clasificación do solo, protección ambiental e ordenación do territorio--. Para maior gravidade, no 2021 informouse de que 35 concellos aínda carecían de planeamento urbanístico propio e dependían do Plan Básico Autonómico --instrumento de ordenación aprobado pola Xunta cuxo obxectivo é proporcionar aos concellos que non dispoñen de PXOM un marco normativo de referencia--.

Así as cousas, e aínda que nos últimos anos houbo avances significativos na aprobación de plans xerais, aínda persiste na actualidade un número relevante de municipios en Galicia sen un PXOM aprobado. E todo iso a pesar de que a Lei do Solo de 2002 establecía un prazo de tres anos para que os concellos galegos adaptasen o seu PXOM á nova normativa. É dicir, tiñan ata finais de 2005 para aprobar os seus novos plans. Sen embargo, a realidade foi que moitos concellos non cumpriron con este prazo, o que levou a que a Xunta de Galicia aprobase no 2018 o Plan Básico Autonómico (PBA), para poder dar un marco normativo a todos aqueles municipios orfos de plan propio. E é que calquera aprobación dun PXOM ou modificación do mesmo xera debates que reflexan a complexidade da planificación urbanística en grandes cidades, onde é preciso equilibrar o desenvolvemento urbano coa conservación do medio ambiente e a calidade de vida dos residentes nelas.

PONTEVEDRA

O PXOM vixente en Pontevedra foi aprobado en 1989 e non se adaptou á Lei do Solo de Galicia de 2002. No 2012, o goberno local de Pontevedra decidiu suspender indefinidamente a redacción do novo PXOM tralo rexeitamento da Xunta ao último borrador presentado. As principais diverxencias centrábanse na redución das previsións de crecemento da cidade e a catalogación dos terreos ocupados pola empresa Ence como chan industrial, o cal era contrario á postura do Concello. O concelleiro de Ordenación do Territorio por aquel entón expresou que as esixencias da Xunta implicaban un plan 'peor que o actual', vixente dende 1990. Segundo o propio alcalde da cidade, elaborar un novo PXOM podería comprometer o modelo de cidade compacto e sostible logrado ata a data. Así, ten apuntado que un novo plan podería reducir significativamente a edificabilidade permitida, afectando negativamente ao mercado da vivenda e ao modelo urbanístico actual. Por outra banda, algúns colectivos e partidos políticos avogaron pola elaboración dun novo PXOM porque aseguran que o existente non reflexa as demandas contemporáneas en termos de desenvolvemento urbano, infraestruturas e servizos.

Entre os proxectos que xeraron controversia e malestar social recollidos neste PXOM, atopábanse os de múltiples tanatorios e crematorios. A proliferación destas construcións xerou debate na comunidade. Para abordar esta situación, o goberno local propuxo unha modificación do PXOM que regulara a instalación destas infraestruturas. Esta decisión evidenciou a necesidade de actualizar o plan urbanístico para adaptarse ás demandas e preocupacións actuais da cidadanía. Por outra banda, no ano 2022, o Tribunal Superior de Xustiza de Galicia (TSXG) respaldou as restricións impostas polo Concello ás Vivendas de Uso Turístico (VUT) en certas áreas da cidade para preservar o caracter residencial e evitar problemas asociados ao turismo masivo. Aínda que algúns propietarios consideraron estas restriccións excesivas, o fallo xudicial avalou a postura municipal. Outro conflito relevante que cómpre mencionar foi o relacionado coa urbanización do monte Gaioso, na zona da parroquia de Lérez. No PXOM esta área estaba destinada a urbanización, pero os colectivos ecoloxistas denunciaron que se trataba dunha zona natural que suporía unha perda irrecuperable de patrimonio paisaxístico e ecolóxico.

No tocante á clasificación dos terreos de Ence, este foi un dos principais puntos de conflito entre Concello e Xunta. Mentres a Xunta apostaba por catalogalos como chan industrial, o goberno local opoñíase a esta designación, argumentando que contradicía os seus plans urbanísticos e ambientais. Esta discrepancia foi, como xa comentamos, un dos factores que levou á suspensión indefinida na redacción do novo PXOM no ano 2012. Así mesmo, no 2022, o Concello promoveu unha modificación puntual do plan para integrar na trama urbana áreas que anteriormente tiñan un carácter militar, como as avenidas General Antero Rubín y María Victoria Moreno, así como a zona de Mollavao Norte. O obxectivo era transformar estes espazos pechados en zonas residenciais con máis espazos públicos e dotacións. Aínda que a Xunta informou favorablemente sobre esta modificación, condicionou a súa aprobación á adaptación do documento a certas consideracións de organismos sectoriais. Finalmente, tamén hai que mencionar o debate xerado arredor dos desenvolvementos da zona da Xunqueira, unha área natural que forma parte do Parque Natural das Marismas de Alba. Houbo sectores que criticaron a súa inclusión no plan para desenvolvementos urbanos, porque poñíase en risco a súa biodiversidade e o equilibrio ecolóxico da zona.

LUGO

O PXOM de Lugo pasou por diversas fases dende a súa aprobación inicial no 2011. En xullo de 2023, o Concello de Lugo aprobou definitivamente as partes do PXOM que estaban pendentes dende a aprobación parcial de 2011. Sen embargo, en febreiro de 2025, os tres partidos da Corporación municipal acordaron retrasar a resolución sobre o ámbito do Garañón debido á falta de documentación esencial no expediente presentado polo equipo redactor. Nos primeiros plans do PXOM e nas modificacións posteriores, a zona foi incluída nunha área susceptible de ser urbanizada. Garañón é unha zona composta por terreos agrícolas e de alto valor ecolóxico, o que espertou a oposición de colectivos ecoloxistas e veciñais, que consideraban que dita recalificación ía en contra dos principios de sustentabilidade e proteción do medio ambiente. Así mesmo, moitos defensores do medio ambiente argumentaban que o desenvolvemento desta área afectaría negativamente á paisaxe natural da zona e á biodiversidade que a caracterizaba. Igualmente, a proximidade de novas edificacións na proximidade da Muralla, Patrimonio da Humanidade, foi outro punto crítico do plan. Algúns proxectos de construción de edificios preto deste patrimonio histórico xeraron preocupacións sobre a conservación da contorna e a posible afectación visual e estrutural da Muralla. As primeiras protestas datan do 2011, cando foron diseñados os primeiros proxectos urbanísticos do plan, pero a controversia rexurdiu no 2013, cando se discutiron os pormenores do PXOM, e prolongouse ata a aprobación parcial do plan no 2023.

Tamén entre os casos con maior controversia social e política inclúese a expansión urbanística na área das aforas da cidade, como por exemplo no sector do Ceao, unha área industrial e residencial. Esta xurdiu a  partir da aprobación do PXOM, aínda que as críticas intensificáronse durante os anos de tramitación do proxecto e chegaron ao seu pico coa aprobación parcial en 2023. Este sector foi obxecto de debate debido ao impacto ambiental e á falta de conectividade axeitada co centro da cidade. Os críticos consideran que se priorizou a urbanización de terreos sen xustificar axeitadamente a súa viabilidade económica e social. Ademais, na área das Gándaras, unha extensa zona ubicada ao norte de Lugo, propúxose a construción dunha grande urbanización e dun polígono industrial, proposta que foi rexeitada por moitos sectores da cidade, xa que implicaba a modificación de terreos naturais e de gran valor ecolóxico. A decisión foi vista por algúns como un exemplo de priorización do crecemento urbano sobre a preservación do medio ambiente. A proposta foi plantexada por primeira vez no 2012 e a oposición a este proxecto intensificouse especialmente entre os anos 2015 e 2017, cunha crecente mobilización por parte de colectivos ecoloxistas.

Así mesmo, outro caso de debate no tocante ao PXOM lucense foi a proposta de desenvolvemento da área do Parque da Milagrosa, unha das principais zonas verdes da cidade. Esta polémica tamén se iniciou no 2010, pero a oposición mantivo activa a súa crítica todo o proceso de aprobación do plan, con picos de conflito nos anos 2013 e 2023, cando se debatiron as modificacións específicas do PXOM. A inclusión dunha zona urbanizable neste parque xerou unha forte oposición entre asociacións ecoloxistas e veciños. Temíase que a construción de novos edificios afectara negativamente ao espazo natural, considerado un pulmón verde da cidade. Por outra banda, tampouco hai que esquecerse da denominada 'operación Lugo Sur', xa que no proxecto de urbanización da área de Lugo Sur propúxose un plan para transformar amplas áreas agrícolas en zonas residenciais e comerciais. Esta operación xerou gran controversia entre os defensores da agricultura local e os que abogaban por unha maior sustentabilidade xa cando comezou a ser debatida no 2010, pero continuou ao longo da última década e intensificouse nos anos 2015 e 2020, cando o debate sobre o uso de terreos agrícolas e sustentabilidade cobrou forza. Os críticos argumentaban que a ocupación de solo agrícola non só podería afectar ao paisaxe rural, senón que tamén contradí as tendencias de proteción medioambiental actuais.

OURENSE

O PXOM vixente en Ourense foi aprobado en 1986 e non foi adaptado á Lei do Solo de Galicia de 2002. En maio de 2019, o Concello aprobou provisionalmente unha revisión e adaptación do PXOM de 1986, segundo a versión refundida de novembro de 2017, con correccións posteriores. En outubro de 2024, o Concello remitiu o PXOM á Xunta de Galicia para avanzar na súa tramitación. Sen embargo, ata a data, o novo PXOM non foi aprobado definitivamente, polo que Ourense continúa operando baixo o plan de 1986. A recalificación de terreos agrícolas a solo urbanizable foi un dos puntos máis conflitivos do PXOM de Ourense. Isto comezou a debatirse no 2007 e mantívose como un tema candente durante as revisións do plan, especialmente cando a proposta afectou a zonas rurais nas aforas da cidade. A transformación de solos agrícolas en urbanizables xerou unha oposición moi forte por parte de colectivos ecoloxistas e defensores do medio ambiente, que argumentaban que se estaba perdendo terreo produtivo e que a urbanización desmesurada podería deteriorar a contorna natural e aumentar o despoboamento rural.

Ademais, dende a proposta inicial do novo PXOM, aló polo 2007, plantexouse un crecemento cara as aforas da cidade, principalmente nas zonas como o Val do Miño e os arredores do río Barbaña. O principal punto de fricción neste tema foi a urbanización de zonas como A Valenzá, que no seu momento foron vistas como áreas rurais de baixo impacto urbanístico. A oposición temía que a expansión causara un crecemento descontrolado e provocara a desaparición de espacios naturais e agrícolas próximos ao núcleo urbano. Do mesmo xeito, a proposta de urbanización en Montealegre, unha área verde e natural que forma parte da paisaxe periurbana da cidade, tamén xerou importante controversia. Este espazo, moi aprezado polos cidadáns e cun importante valor ambiental, foi proposto para ser transformado nunha zona de expansión urbana, coa construción de vivendas e equipamentos. Colectivos ecoloxistas e veciños opuxéronse á medida, argumentando que afectaría gravemente á contorna natural e que reduciría os espazos verdes da cidade.

Por outra banda, este PXOM tamén espertou a polémica en materia de protección do patrimonio histórico da cidade de Ourense no ano 2011, cando se discutiron varias modificacións que poderían ter afectado a áreas próximas a monumentos como a Catedral de Ourense ou a Ponte Romana. As modificacións do plan propostas pola administración local foron percibidas como un risco para o patrimonio histórico da cidade. A preocupación dos críticos era que a expansión urbanística en áreas próximas ao casco antigo puidese supoñer un perigo para a integridade visual destes monumentos e alterar o caracter tradicional da cidade. Neste punto especial rexeitamento xeraron as propostas de novas edificacións no barrio do Casco Vello. A principal preocupación radica en que estas novas construcións poden alterar o caracter histórico das rúas e prazas, e modificar as vistas e a relación visual cos monumentos máis emblemáticos do casco antigo.

FERROL

O Concello de Ferrol conta con PXOM aprobado dende o ano 2007, aínda que o seu proceso de elaboración comezou antes, con varias fases de revisión e consultas públicas. Dende entón, o plan estivo suxeito a varias modificacións e actualizacións, especialmente debido a cambios normativos e a novas necesidades urbanísticas da cidade. Sen embargo, a pesar da vixencia deste plan, houbo críticas pola falta de actualización naglúns aspectos crave, o que xerou discusións sobre a súa adecuación aos tempos actuais. En particular, as áreas de reconversión industrial, como as vinculadas aos estaleiros e á industria pesada, non foron suficientemente adaptadas a un modelo económico como o actual, máis orientado aos servizos e a sustentabilidade. Mentres que outra das críticas máis recorrentes versaba arredor da excesiva urbanización dalgunhas áreas da cidade, nas que pesaba a construción fronte á preservación de espazos.

Entre os proxectos máis polémicos incluídos neste plan atópase a urbanización de terreos próximos á ría de Ferrol. Plantexábase a creación de novas zonas residenciais e comerciais en áreas próximas ao porto, o que xerou unha forte oposición por parte de grupos ecoloxistas e cidadáns preocupados polo impacto ambiental destas construcións, pois estas áreas eran consideradas como zonas de reserva ecolóxica e de especial valor paisaxístico, e poderían ver alterada a súa configuración natural e ecolóxica debido á edificación masiva. Ademais, o crecemento urbanístico podería afectar á biodiversidade local e á calidade da auga da ría. Así mesmo, e falando de edificación nova, cómpre lembrar tamén o debate xurdido arredor do proxecto de ampliación da Zona Franca. Esta zona industrial, que abrangue parte dos terreos do porto, foi vista como unha medida para revitalizar a economía, especialmente en termos de emprego industrial. Sen embargo, os críticos apuntaron que a ampliación podería contribuír á destrución de hábitats naturais, ademais de incrementar os niveis de contaminación e o impacto negativo sobre os residentes próximos.

Do mesmo xeito, habería que sinalar como punto de críticas o proxecto de urbanización na zona da Graña, unha área rural e natural próxima á cidade que foi designada no PXOM para a súa transformación nunha nova zona de expansión urbana. A proposta consistía na creación de vivendas e equipamentos. Este proxecto xerou unha forte oposición tanto por parte dos residentes como de grupos ecoloxistas, quen argumentaron que a urbanización deste espazo afectaría a unha contorna natural de gran valor, especialmente en termos paisaxísticos e ecolóxicos. Finalmente, non hai que esquecerse de todo o debate arredor da reordenación do Porto de Ferrol, de grande importancia histórica e económica para a urbe. A reordenación do mesmo tense visto como un proceso que podería ter consecuencias negativas na preservación do patrimonio histórico da cidade. A creación de novas infraestruturas portuarias e a ampliación de certas áreas do porto poderían afectar aos edificios históricos, como a Cidade Militar, e á visualización da ría e da cidade no seu conxunto.